如何将行政执法公权力置于阳光之下，更有效地保障行政执法对象的合法权益，是法治政府建设不能回避和必须解决的问题。广东深圳文体旅游执法部门在全国率先实施文体旅游市场全领域、全行业、全条款、“点对点”的行政处罚自由裁量标准(简称“实施标准”)，在制定自由裁量标准，压缩裁量空间，限制和合法、合理使用公权力，以及设定处罚标准的轻与重，引导监管对象自律规范经营方面走在了全国文化执法系统的前列。

裁量“零”空间，带来案件“零”争议

《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，对网吧接纳未成年人的处罚是1.5万元以下罚款，在实施标准出台前，违法行为发生在深圳的不同区划，处罚的标准从500元到1.5万元不等，同一城市同案不同罚极易引发行政复议或者行政诉讼。为了最大限度地规范深圳文体旅游市场的行政执法行为，依法、合理实施行政处罚，推动行政执法提质提效，深圳文体旅游执法部门围绕文化市场综合执法体制改革，于2019年12月率先在全国文体旅游执法系统创新推出文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游、高危险性体育七大领域725项覆盖全领域、全行业、全条款及“点对点”细化的行政处罚自由裁量权实施标准。

实施标准秉持过罚相当原则，结合深圳市经济发展水平和文体旅游市场实际情况，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等，制定轻微、一般、从重三档处罚标准，每一档标准均为固定的数额或比例，违法行为不具有从轻或者减轻、从重情形的，均按照实施标准给予一般处罚。全市统一、规范、高效、精准实施行政处罚，有效解决了自由裁量空间幅度过大导致的行政处罚畸轻畸重、适用行政处罚种类及幅度不一致等实际问题。实施以来，深圳市共办理文体旅游市场行政处罚案件259宗，罚款208.2万元，未引发一起行政复议或者行政诉讼案件。

不做“有罪”推定，优化营商环境

处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，是实施行政处罚的原则。为了贯彻落实这一原则，实施标准对于法律法规规章明确责令改正但拒不改正的才实施行政处罚，且符合初次违法、积极改正等情形的纳入不予处罚清单，给予当事人改正机会。同时规定下岗失业人员、进城务工人员、残疾人员等在自主创业初期发生的违法行为以及未按规定办理备案手续时限较短等5项违法行为，应当先行责令改正或限期改正;拒不改正或逾期未改正的，再依法给予行政处罚。

在包容审慎监管方面，深圳文体旅游执法部门还推广运用非强制性执法，针对可能违法的苗头，遵行合法、合理、主动、适当等原则，采取事前干预、主动指导、及时提醒的非强制性执法手段，引导企业自行纠正，防止违法行为或者更严重社会危害后果的发生。

标准“菜单化”，提高执法效率

实施全领域、全行业、全条款点对点的裁量标准，使所有法律条款菜单化，执法人员在对违法行为实施执法办案时，只需套用相关条款，无须请示和商量，更没有人情可讲，使每一个案件都能顺畅办结。同时，实施标准扩大了简易程序适用，设定轻微违法事项清单共142条，明确对社会危害程度较轻的违法事项，如网吧未按规定时间保存登记内容、记录备份、娱乐场所未按规定建立从业人员名簿、营业日志等事项，2年内第一次查处的，均适用简易程序给予警告的行政处罚。

在实施标准实行前，一般案件办案都至少要经过立案、调查取证、事先告知、处罚决定、执行等程序，在执法部门人少事多的情况下，加之安全生产全覆盖式的行政检查，一线执法人员疲于应付，谈不上精细化管理，办案数量和质量也呈下降趋势。而实施标准施行当年，深圳全市办理简易程序案件38宗，占案件办理总数的15%，大大提高了行政执法效率。

“教”“罚”结合，引导行业自律经营

轻则教育引导，重则从重惩处，这是实施标准的一大原则。实施标准依据违法行为性质和社会危害程度，在设定处罚标准时有所侧重，不该罚的不枉罚、该轻罚的不加重、该重罚的不徇私，让所有文体旅游行业的经营者心里都有一杆秤，以达到自律规范市场的效果。比如，对每部法律、法规、规章规定的涉及国家主权、政体及明令禁止的“禁则”内容，网吧、娱乐场所接纳未成年人等，若经营者违反了就必须接受相应的处罚，而不以教育了之;对一般或轻微违法行为，可以通过教育改正的，则实行警告或教育，其中对未悬挂证照等符合《行政处罚法》第三十三条第一款情形或者拒不改正才实施行政处罚情形的11项事项明确不予处罚，对新业态实施包容审慎监管;对严重违法或造成社会恶劣影响的违法行为实行顶格处罚，加大震慑力度。实施标准的这些设定导向鲜明、一目了然，引导经营者什么该做、什么不该做，起到了很好的普法引导作用。

公开透明，充分保障执法对象合法权利

统一标准，裁量“零”空间，置处罚事项、标准和程序于阳光下，充分保障执法对象的知情权、参与权、监督权。725个行政处罚事项，全部按照违法行为、法律依据、违法条款、罚则、裁量标准的统一格式梳理，并且同步在官网上向社会公布，确保执法对象看得到、看得懂。同时公布的还有行政处罚流程图，区分行政处罚一般程序及简易程序，明确处罚必经流程。可以说，自施行以来，实施标准公开、透明，充分保障了执法对象合法权利，同时也广泛接受社会监督，有效增强了执法公信力。

关键词： 旅游市场 行政处罚 案件 裁量